|
 |
Персональные инструменты
Просмотры |
|
Персональные инструменты |
|
||
|
|
Предстоит воссоздать или кардинально реконструировать целую отрасль государственных услуг населениюМатериал из CustisWikiАндрей Борейко, заместитель директора по развитию бизнеса ООО «Заказные ИнформСистемы».
Причины технологического характера известны — это низкое качество первичных данных, а как следствие — «плавающая» статистка и невозможность проверить информацию о реальном числе и составе льготников в отведенные сроки. Существующие федеральные программы, например, «Электронная Россия», эту проблему не решают, поскольку направлены на более высокий уровень управления. А статистика населения формируется на уровне муниципальных образований, на уровне районов, где состояние информационных фондов зачастую не отвечает современным требованиям [2]. Конечно, в последние годы предпринимались попытки создавать разные по назначению реестры населения. Но проблема заключается не только в том, чтобы установить компьютеры и сделать качественный программный продукт, но и в том, чтобы информация в системе постоянно актуализировалась. Этого можно достичь двумя путями: либо вы регулярно за бешеные деньги с весьма приблизительным результатом делаете перепись населения, либо база данных актуализируется, так сказать, естественным образом — в силу заинтересованности самих граждан и местных учреждений. Последний вариант на практике реализуется в основном через разрозненные базы данных и просто бумажные картотеки служб социальной защиты, паспортно-визовой службы, военкоматов, балансодержателей, поставщиков коммунальных услуг и т.д. и т.п. Внутри этого пестрого многообразия царят законы джунглей — каждый за себя. Но именно здесь должны быть сосредоточены усилия государства по формированию своих информационных фондов, если оно, конечно, вообще хочет что-то знать о своих гражданах. К сожалению, есть некоторые сомнения в том, что такое знание востребовано. Как отмечают эксперты в области местного самоуправления [3], реформаторы в центре больше ориентируются на свое представление о должном и не уделяют внимания исследованиям и фактам. Нет нужды объяснять ИТ-специалистам, что любой масштабный проект автоматизации включает в себя оба подхода: надо описать ситуацию и «как есть», и «как должно быть». Иначе не ясен процесс перехода, и на реализацию проекта не хватит никакого бюджета. Когда наверху решают, что надо делать, то часто не интересуются тем, в каком состоянии находятся нижестоящие учреждения. Подготовлены ли они организационно, методически и технически к выполнению возложенных на них масштабных задач. Между тем, не надо проводить больших исследований, чтобы убедиться в плачевном состоянии социальных служб на местах. Мы сами видели ситуацию только в нескольких регионах, но вот эксперты из Фонда «Институт экономики города», которые работают по всей стране, подтверждают наши наблюдения: программно-техническое оснащение практически везде находится в загоне. Даже если социальным работникам дают новую современную методику и обучают работе в новых условиях, у них не хватает новых компьютеров, нет локальных и региональных сетей, часто нет электронной почты и доступа в интернет. Не говоря уже о современной промышленной информационной системе, способной обеспечить новый уровень обслуживания граждан. К счастью, на региональном и местном уровне уже осознают серьезность проблемы. Причем процесс осознания во многих местах начался еще до последних событий, до того, как люди вышли на улицы. В тех городах, где мы работаем, администрация заблаговременно позаботилась о технологическом обеспечении и привлекла к работе свои лучшие кадры. Впереди еще много трудностей, но ситуация сдвинулась с мертвой точки, а это уже немало.
Однако, даже если бы повсюду нужные законы были приняты, только хороших законов недостаточно. К любому закону такого типа требуются подробные методические разъяснения — как его следует применять на практике. На федеральном уровне есть некоторые наработки, но они неполны. Методики нужно проверять на местах, советоваться со специалистами. И особенно отчетливо все шероховатости проявляются при проектировании информационных систем, где требуется четкая формализация задачи. Надо, чтобы в профильных ведомствах озаботились подготовкой таких методичек. Чтобы к этой работе привлекли экспертов как в центре, так и на местах. Необходимо преодолеть расплывчатость формулировок в нормативных актах федерального уровня, а на уровне регионов и муниципальных образований снабдить законодательные документы соответствующими инструкциями. Например, постановления областного уровня должны быть снабжены методиками обработки запросов граждан, закрытым перечнем предоставляемых документов, методиками расчетов и прочими конкретными указаниями, которые исключали бы двусмысленность и произвол чиновников. Точный учет потребностей в денежной помощи нуждающимся гражданам невозможен до тех пор, пока сохраняется возможность «творческого» применения соответствующих норм на уровне исполнителей. Третьим ключевым элементом, третьим шагом преобразований должно стать надлежащее материально-техническое и программное оснащение социальной службы. Ведь даже лучшие законы и методически подготовленный персонал не смогут ничего сделать при отсутствии надлежащих инструментов и оборудования. К сожалению, состояние дел в этой области таково, что для большинства регионов потребуется масштабное и планомерное обновление материального оснащения. Еще более сложной, трудоемкой и наукоемкой задачей является модернизация программного обеспечения социальных служб. Необходим кардинальный реинжиниринг баз данных и прикладных программ. Одной из причин массовых волнений в начале этого года послужило то обстоятельство, что к моменту начала монетизации в службах социальной защиты большинства регионов не существовало единой современной базы данных льготников. Имеющиеся банки данных не поддерживаются в актуальном состоянии по причине отсутствия технологичного взаимодействия с другими учреждениями. В результате таких расхождений начался, увы, обычный торг между центром и регионами. Губернии, как всегда, прибедняются, а центре уверены, что деньги у них есть. Однако при сложившейся инфраструктуре и качестве информационных фондов регионы будут все время или недоплачивать, и тем самым провоцировать гражданские волнения, или переплачивать, вызывая этим необоснованный перерасход бюджетных средств. При этом отсутствие публичной оперативной отчетности по выплатам усиливает социальную напряженность. Обычная для социальных учреждений лоскутная или частичная автоматизация отделов соцзащиты не решает современных задач в силу сложности проблемы на законодательном и методическом уровне, а также в силу необходимости согласовывать данные из множества источников, ранее не связанных или, напротив, дублирующих друг друга. Единственным выходом из этой ситуации является создание единой базы данных граждан, нуждающихся в социальной помощи, на каждой конкретной территории и внедрение промышленной информационной системы, способной обеспечить согласованную работу всех социальных работников в единой методологии. В рамках решения этих сложных задач предстоит также отладить информационный обмен со сторонними организациями и предприятиями, обеспечить гарантированную техническую поддержку и развитие созданной программно-технической инфраструктуры на долгосрочную перспективу.
Саратовский проект отличается гораздо большими масштабами и полнотой функций. Численность населения города приближается к 1 млн., а число льготников, с учетом всех категорий, составляет более 170 тыс. человек. Здесь мы начинали с автоматизации единого расчетно-кассового центра (ЕРКЦ) г. Саратова, где в 2003-2004 гг. была внедрена система «Радей». Местный Комитет по труду и социальному развитию первое время оставался в стороне от общегородской системы и ограничился обменом информации, т.н. сверками данных. В первой половине прошлого года пришло понимание тех значительных выгод, которые дает бюджету использование единой системы, и лед, как говорится, тронулся. В ответ на новые запросы была спроектирована подсистема «Радей-Соцзащита». Она работает на тех же технологиях и с той же базой данных населения, что и система ЕРКЦ. Единство технологических решений позволяет постоянно актуализировать данные о численности льготников и получателей субсидий, автоматизировать расчет обязательств перед гражданами при адресных выплатах, обеспечить быструю сверку реестров с поставщиками услуг при сохранении натуральных льгот. Система спроектирована таким образом, чтобы службы социальной защиты и единый расчетно-кассовый центр работали на общей платформе, но при этом имели раздельный доступ к первичным данным и действовали строго в рамках своих прав и полномочий. Первый этап внедрения планируется завершить весной 2005 г., после чего ожидается поставка новых функциональных модулей и поэтапный охват всех задач социальной помощи.
Поэтому трудно представить себе, что в этом плавильном котле можно четко спроектировать и, тем более, реализовать некое целостное архитектурное решение, способное охватить страну сверху донизу и с востока на запад. Это одно соображение. Другая трудность заключается в невозможности построить нормальную учетную систему без работы с первичными данными. А первичные данные находятся внизу. И все тонкости их сбора и обработки — там же. Сверху можно пытаться задать общие принципы, сделать запрос на информацию, установить какие-то аналитические системы, которые будут эту информацию обрабатывать. Но нужно, чтобы было что обрабатывать. Наверное, в результате должно получиться какое-то встречное движение. Конечно, нужны пилотные проекты. Фактически, они уже есть. Регионы и города сами проявляют инициативу. В связи с реформой межбюджетных отношений, местного самоуправления и «социалки» вопрос о качестве управления становится одним из ключевых. Оно и понятно, задет механизм распределения финансовых ресурсов, задеты избиратели. В конце концов, речь идет о состоятельности конкретных субъектов Федерации и конкретных городов.
Когда вы спрашиваете о ненадлежащих процедурах и порядке приемки ИТ-решений у заказчиков, то сам этот вопрос свидетельствует о том, что наличие таких процедур подразумевается по умолчанию. Ваше интернет-издание является самым популярным на ИТ-рынке, где уже невозможно представить работу исполнителя и заказчика без таких стандартных проектных процедур. Между тем, в большинстве служб соцзащиты стоят программы кустарного производства, которые обслуживает, дописывает и переписывает «на живую нитку» какой-нибудь толковый сотрудник или студент, нанятый по договору подряда или вообще без договора. В государственных и муниципальных учреждениях еще живут мифы о чудо-программистах, которые в одиночку могут соорудить какую угодно систему. Такие слова, как «документация», «инструкции пользователю» и «сопровождение», поначалу просто вызывают недоумение. Надо ли после этого объяснять, куда «выпали» данные о четырех тысячах ни в чем не повинных пенсионеров?
Если эффективность работы государственного учреждения определяется по способности быстро и без запинки отчитаться о достижениях, то любой управленец заинтересован в том, чтобы механизм сбора, обработки и обобщения данных находился под его прямым контролем, а независимые способы оценки его деятельности отсутствовали. Поэтому нет смысла особо теребить эту тему со стороны информатизации. Это вопрос политики, методов и стимулов управления, и только в последнюю очередь — программного обеспечения. Нам приходится иметь дело с готовой ситуацией. Все, что мы можем предложить здесь, — это качественная обработка данных и прозрачный учетный механизм, который сводит к минимуму так называемый человеческий фактор.
Во-вторых, как уже было сказано, ситуация быстро меняется. Возможно, будут изменения в законодательстве, могут сильно измениться организационные условия. Мы проектируем свои системы таким образом, чтобы найти наиболее общее решение. Как правило, это позволяет обеспечить развитие и масштабируемость на протяжении длительного времени, сопоставимого со сроком жизни технологических платформ. Проблема тиражируемости интересует сейчас, в первую очередь, региональных заказчиков, то есть областные и краевые администрации. Если внедрение системы в областном центре — это большой и сложный проект, то охватить одной технологией весь регион, все районные центры — еще сложнее. Тут, например, возникают дополнительные вопросы, связанные с состоянием телекоммуникационной инфраструктуры. Возникает вопрос: до населенных пунктов какого масштаба целесообразно дотягивать рабочие места системы, и т.д. и т.п. Однако все эти вопросы решаемы. Причем на реализацию региональных проектов требуется гораздо меньше средств, чем на затыкание дыр при нынешнем положении вещей. По нашим наблюдениям, бюджетная эффективность автоматизации социальных выплат может дать сто очков вперед многим корпоративным проектам. Кроме того, она благотворно отразится на целом ряде смежных сфер жизнедеятельности, например, на жилищно-коммунальном хозяйстве, на розничном секторе электроэнергетики.
Чтобы получить хоть какую-то компенсацию, нужно согласовать с бюджетом сумму выпадающих доходов. Эти согласования занимают много времени. Отставание на месяц — обычное явление. Добавьте сюда месячный разрыв между оказанием услуги и расчетом. Итого — минимум, два месяца бюджет поставщику не платит. Плюс шлейф просроченной задолженности. Не надо быть большим финансистом, чтобы понять, что это означает для предприятий. Результат согласования компенсаций во многом зависит от той организации, которая ведет учет льготников и рассчитывает субсидии, то есть от службы социальной защиты или вычислительного центра. Здесь-то и всплывают все недостатки кустарного программного обеспечения, устаревшие данные, расхождения в базах, ведомственный сепаратизм и прочие болячки. Не говоря уже о перипетиях местной политики и других внеэкономических факторах. Сегодня поставщики электроэнергии, тепла, других ресурсов уже не могут мириться со сложившейся ситуацией. Для решения этих и смежных проблем РАО «ЕЭС России» создало РКС, «Ренова» — КЭС, «Базовый элемент» — РКИ, не говоря уже о проектах меньшего масштаба. К сожалению, не все проекты хорошо подкреплены в финансовом отношении. Не всем удается отстроить отношения с местными властями. Тем не менее, есть и первые успехи. Например, КЭС только в Свердловской области обслуживает около 60 муниципальных образований [4]. Однако даже успешные частные операторы рано или поздно сталкиваются с проблемой организации расчетов. К примеру, им удается решить ее на уровне отдельного муниципального образования: договориться с местным РКЦ или наладить свою абонентскую службу. Но как только встает задача скоординировать работу на областном и, тем более, межрегиональном уровне, становится ясно, что для целей управленческого учета существующие информационные ресурсы не подходят. То есть возникает та же классическая проблема, что и в холдинговых структурах, которые по мере естественного развития «упираются» в ограничения лоскутной автоматизации. Из этой ситуации есть два выхода.
Хотя карточные технологии в России распространены еще не очень широко, банки, ИТ-компании и организации уже достаточно хорошо их освоили. На рынке есть стандартное оборудование, стандартный софт. Сегодня растиражировать пластик не представляет большого труда. Гораздо труднее выстроить систему взаимодействия между всеми участниками тех же социальных выплат.
Большие проблемы будут, как всегда, в применении закона. Во-первых, потому что регионам разрешили многие вопросы решать самостоятельно, во-вторых, потому что даже одинаковые идеи реформы будут в разных местах реализованы по-разному. Наверное, для федеральной исполнительной власти это может представлять определенную проблему. Но в такой большой и сложной стране, как наша, иначе просто не получится. Понятно, что для автоматизаторов это означает необходимость доделывать и переделывать свой продукт, либо инвестировать в разработку и с самого начала добиться максимальной адаптивности решения. Плохо также то, что во многих местах сохраняется организационная неразбериха. Достаточно распространенной является практика двойного подчинения служб социальной защиты, частые переходы этих учреждений из одного уровня ведения в другой, например, из районного в общегородской или областной. Обычные, к сожалению, на всех уровнях административные войны не только замедляют подготовку реформы, но порой почти парализуют работу социальных служб. Еще одна беда заключается в том, что многие социальные работники деморализованы. Низкооплачиваемая и тяжелая профессия социального работника является малопрестижной. В этих учреждениях высокая текучесть кадров. Повсеместно отмечаются такие явления, как старение кадрового состава. Молодые сотрудники мало заинтересованы в работе. Они рассматривают социальную службу как временную деятельность, необходимую для получения минимальных навыков и стажа для дальнейшего трудоустройства, например, в коммерческие структуры. Добавьте к этому массовое недовольство граждан — и картина выходит безрадостная. В результате люди слабо подготовлены к работе с современными программными средствами, к сложной проектной работе. С другой стороны, модернизация социальной службы может сделать ее более привлекательной, особенно если дополнить ее сносными условиями оплаты труда.
Понятно, что как фирма-разработчик мы не можем повлиять на ситуацию в целом. Однако кое-что все же в наших силах.
Многие продолжают думать, что это все не более чем очередные декларации власти, этакая советская кампанейщина. Однако, это не так. Существует объективная потребность в формировании структуры общества, в преодолении той бесформенности и шизофрении, которая была в 90-е годы и во многом остается характерной для системы управления и для общества в целом. Представителям ИТ-сообщества не надо рассказывать, насколько важен для нашей отрасли государственный заказ. Он был важен вчера и сегодня, но станет еще более важным в ближайшем будущем. Если структурные реформы закончатся ничем, то российские ИТ-компании не смогут рассчитывать на заказы и проекты, сопоставимые с многомиллиардными заказами западных государств в области общественных услуг. Рост общественного сектора — глобальная тенденция. Гуру теории управления Питер Друкер в своей последней книге пишет, что «почти все экономисты и огромное большинство руководителей считают, что гигантский экономический рост, наблюдавшийся в XX веке, был вызван экономическими факторами. А это не так. ...устойчивый рост наблюдался в четырех секторах: правительственные расходы, здравоохранение, образование, досуг» [5]. Социальная реформа в России затрагивает два из названных Друкером кластеров — бюджетные расходы и здравоохранение, а также такие важные отрасли жизнеобеспечения, как транспорт и жилищно-коммунальное хозяйство. Российский корпоративный сектор, несмотря на неплохой экономический рост, не сможет в обозримые сроки кратно увеличить свои расходы на проекты информатизации. Это означает, что если российские ИТ-компании не воспользуются теми возможностями, которые открываются в результате структурных реформ, то они, скорее всего, не смогут конкурировать на мировом рынке информационных технологий и будут вынуждены либо следовать в фарватере западных брендов, либо подбирать крошки аутсорсинга, оставшиеся после индийцев и китайцев. Вопрос в том, как мы можем цивилизованно сформировать новое направление информатизации к пользе всех заинтересованных сторон: и государства, и получателей социальной помощи, и компаний-разработчиков, и поставщиков коммунальных услуг. Задача очень сложная. Тут много разных факторов, а цена ошибки велика. Нам представляется, что на уровне поставщиков ИТ-решений успех можно обеспечить, во-первых, за счет грамотного управления проектами, а во-вторых, за счет создания партнерских цепочек, подобных тем «петлям роста», которые в свое время создавали западные ИТ-компании [6]. Нужно искать и находить возможности для партнеров, которые имеют смежную специализацию и готовы трудиться сообща. Источники
Внимание! Эта статья была создана путем автоматического реплицирования из внутренней базы знаний компании Заказные Информ Системы. Любые правки этой статьи могут быть перезаписаны при следующем сеансе репликации. Если у вас есть серьезное замечание по тексту статьи, запишите его в раздел «discussion». |
 |
 |
 |
Объявленные социальные реформы ставят перед российскими властями задачу повышения эффективности использования ИТ для надлежащего обеспечения проводимых преобразований. Уделяют ли власти должное внимание этому направлению? Насколько, по вашему опыту, отличается уровень приоритетности этого направления у властей федерального, регионального и муниципального уровней?
Последние события показывают, что к моменту начала социальной реформы на федеральном уровне было ограниченное представление о реальном положении вещей. На то есть несколько причин.