Авторы

«Основные этапы перехода на предоставление адресной социальной помощи»[1]


Содержание

Причины трудностей социальной реформы

Тема настоящей статьи — основные этапы или компоненты перехода на предоставление адресной социальной помощи в целом, и при оплате коммунальных услуг, в частности. Но сначала необходимо кратко затронуть основные причины трудностей социальной реформы, составной частью которой является переход на адресную помощь.

На наш взгляд, возникшие в январе 2005 года проблемы с монетизацией натуральных льгот обозначили целый ряд просчетов в подготовке реформы. В первую очередь, несмотря на усилия экспертов и ответственных за подготовку изменений государственных органов, к началу реформы так и не была выработана ясная и подробная модель новой социальной политики. Центр продемонстрировал понятное желание решить все проблемы быстро и просто, как говорится, «наскоком», без учета всего многообразия практики социальной защиты и особенностей образа и уровня жизни в разных регионах России. Главное, сказалось отсутствие продуманной методологии перехода к адресной социальной помощи.

Фактически предстоит воссоздать или кардинально реконструировать целую отрасль государственных услуг. Понятно, что идеологи реформы ориентируются на пример развитых западных стран. К сожалению, конечная цель реформ, образ будущего не был сформирован и представлен непосредственным участникам процесса. А к ним, по некоторым оценкам, относится большинство граждан России. И последние события неожиданно показали, что уровень заинтересованности оказался настолько высоким, что преодолел привычную апатию и безразличие граждан к действиям властей.

Результаты эксперимента, проводившегося Госстроем РФ в ряде регионов и направленного на апробирование механизмов адресной помощи, достаточно ясно показали, что многие субъекты федерации не были готовы к новым формам отношений в социальной сфере. Так, согласно докладу экспертов Фонда «Институт экономики города», представленному на семинаре в марте 2003 г., за полтора года только половина из участвовавших в эксперименте регионов приняла соответствующие нормативные акты. А из принявших нужные законы тоже далеко не все разработали соответствующую технологию адресных выплат и довели эксперимент до конца. Кроме того, неоднократно звучавшая тогда и впоследствии формулировка «участие региона в эксперименте», не вполне соответствовала масштабу проделанной работы — некоторые регионы проводили эксперимент только в отдельных районах или даже в одном районе.

Если на уровне регионов подготовка шла медленно и с переменным успехом, то на федеральном уровне определенные проблемы возникали и продолжают возникать из-за отсутствия четких представлений о ситуации на местах. Например, правительственные постановления на тему адресных выплат отличались расплывчатыми формулировками, допускающими разные, зачастую экзотические толкования на местном уровне. Не было четкости в том, какие полномочия по модификации федерального законодательства передаются регионам и какие финансовые последствия для бюджетов регионов они будут иметь. А также, как выходить из ситуации противоречий между недостатком бюджетных средств на текущие социальные выплаты и прописанными на уровне федерального законодательства сроками таких выплат.

В дополнение к зыбкости нормативной базы во многих местах сохраняется организационная неразбериха. Достаточно распространенной является практика двойного подчинения служб социальной защиты, частые переходы этих учреждений из одного уровня ведения в другой, например, из районного в общегородской или областной. Обычные, к сожалению, на всех уровнях управления административные войны не только замедляют подготовку реформы, но порой почти парализуют работу социальных служб.

Все эти настроения не могли не сказаться на моральном состоянии служащих данного сектора государственных и муниципальных услуг. Низкооплачиваемая и тяжелая профессия социального работника является малопрестижной. В учреждениях давно сохраняется высокая текучесть кадров. Повсеместно отмечаются такие явления как старение кадрового состава, низкая заинтересованность в работе со стороны молодых сотрудников, которые рассматривают социальную службу как временную деятельность, необходимую для получения минимальных навыков и стажа для дальнейшего трудоустройства в коммерческие структуры или в более престижные учреждения.

Такому пренебрежительному отношению способствует хроническое недофинансирование инфраструктуры социальных служб. Их технологическое оснащение производится по остаточному принципу. Офисная оргтехника и компьютерный парк представлены, как правило, морально и физически устаревшим оборудованием. Подразделения службы даже в рамках одной структуры зачастую не объединены в локальные и территориальные сети, не имеют электронной почты и доступа в Интернет. Разработка и обслуживание программных средств ведется кустарным способом без соответствующей документации и без всяких гарантий качества. Сведения о гражданах в базах данных социальных служб не защищены от несанкционированного доступа и распространения.

Отдельную проблему представляет слабая координация деятельности социальных служб с другими государственными и муниципальными учреждениями и, тем более, с предприятиями, предоставляющими гражданам коммунальные и другие услуги.

Из перечисленных проблем, обобщая, можно вывести три основных элемента, последовательное выполнение которых необходимо для успешного реформирования социальных служб и перехода на адресный характер социальной помощи малоимущим гражданам:

Осознавая серьезную потребность в утверждении принципов практической реализации социальной реформы, авторы предлагают свой взгляд на основные этапы решения возникших проблем.

Три этапа и три составные части преобразований

Нормативное обеспечение

Задача обновления нормативного обеспечения социальных функций государства распространяется на все три уровня управления: федеральный, региональный и местный. Как было отмечено выше, на всех трех уровнях имеются серьезные недостатки, связанные с неполной методической проработкой проблемы и пробелами в информации.

Необходимо преодолеть расплывчатость формулировок в нормативных актах федерального уровня, а на уровне регионов и муниципальных образований снабдить законодательные документы детальными методиками применения законов. Например, постановления областного уровня должны быть снабжены методиками обработки запросов граждан, закрытым перечнем предоставляемых документов, методиками расчетов и прочими конкретными указаниями, которые исключали бы двусмысленность и произвол чиновников. Точный учет потребностей в денежной помощи нуждающимся гражданам невозможен до тех пор, пока сохраняется возможность «творческого» применения соответствующих норм на уровне исполнителей.

Однако было бы неверно полагать, что все проблемы можно решить, приняв правильные законы. Требуется серьезная методическая работа, которая позволит согласовать правоприменительную практику и донести содержание закона до каждого конкретного отделения социальной службы, до каждого исполнителя. Безусловно, наибольший объем этих усилий должен быть приложен на уровне субъектов федерации, чьи обязательства существенно возросли в результате реформы. Такая методическая работа выходит за рамки приложений к нормативным актам и распространяется на более широкий круг задач.

Методическое обеспечение

В отношении методического обеспечения социальной службы прежде всего необходимо обозначить то простое соображение, что в процессе реформирования требуются совершенно другие правила и подходы, нежели в период «мирной жизни». Грубо говоря, для реформы нужно одно методическое обеспечение, а для последующего повседневного управления — другое. Задача такого разделения еще не осознана в должной степени. Поэтому мы коснемся лишь основных потребностей в области методического обеспечения реформы адресной социальной помощи.

Очевидно, что как на этапе реформирования, так и в последующем потребуются методические рекомендации по организации социальной службы. К ним относятся описания необходимых и возможных функций социальной службы, рекомендуемой организационной структуры, состава подразделений и должностей, должностных инструкций с учетом недавних и ожидаемых в ближайшее время изменений.

Принимая во внимание проблему высокой текучести кадров и размывания профессионального состава социальных учреждений, настоятельно требуется разработать и распространить методики найма, обучения и профессиональной переподготовки социальных работников. Специалисты служб социальной защиты фактически представляют государство и местные органы власти перед весьма широкой категорией социально неадаптированных граждан. Поэтому им необходимы знания и протокольной части отношений с клиентами, и того, как себя следует вести в случае нештатных ситуаций, которые неизбежно возникают в их деятельности.

Наш опыт взаимодействия со службами социальной защиты регионов показывает, что для успешной реализации реформ не помешают и другие методические материалы. Например, рекомендации по организации отношений с общественностью и средствами массовой информации и прочие полезные рекомендации, применение которых способно существенно сгладить трудности переходного периода.

Программно-техническое обеспечение

Третьим ключевым элементом, третьим шагом преобразований должно стать надлежащее материально-техническое и программное оснащение социальной службы. Ведь даже лучшие законы и методически подготовленный персонал не смогут ничего сделать при отсутствии надлежащих инструментов и оборудования.

К сожалению, состояние дел в этой области таково, что для большинства регионов потребуется масштабное и планомерное обновление материального оснащения. Еще более сложной, трудоемкой и наукоемкой задачей является модернизация программного обеспечения социальных служб. Необходим кардинальный реинжиниринг баз данных и прикладных программ.

Одной из причин массовых волнений в начале 2005 года, помимо слабой подготовленности реформы и психологических факторов, послужило то обстоятельство, что к моменту начала монетизации в отделах социальной защиты большинства регионов не существовало единой современной базы данных льготников. Имеющиеся банки данных не поддерживались в актуальном состоянии по причине отсутствия связи с паспортными столами балансодержателей, поставщиками жилищных услуг, Пенсионным фондом, военкоматами, медкомиссиями, устанавливающими инвалидность, и прочими структурами, удостоверяющими право гражданина на льготы или предоставляющими льготы.

Это привело к тому, что к моменту начала монетизации были неизвестны ни точные суммы обязательств региона перед гражданами, ни суммы требуемых из федерального центра трансфертов на оплату обязательств федерального центра перед льготниками региона. Согласно разным экспертным оценкам[2], общая численность льготников в стране колеблется от 40 до 100 миллионов человек.

В результате таких расхождений начался, увы, обычный торг между центром и регионами. Губернии, как всегда, прибедняются, а центр уверен, что деньги у них есть. Однако, при сложившейся инфраструктуре и качестве информационных фондов регионы будут все время или недоплачивать, и тем самым провоцировать гражданские волнения, или переплачивать, тем вызывая необоснованный перерасход бюджетных средств. При этом отсутствие публичной оперативной отчетности по выплатам усиливает социальную напряженность.

Обычная для социальных учреждений лоскутная или частичная автоматизация отделов соцзащиты не решает современных задач в силу сложности проблемы на законодательном и методическом уровне, а также в силу необходимости согласовывать данные из множества источников, ранее не связанных или, напротив, дублирующих друг друга.


Единственным выходом из этой ситуации является создание единой базы данных граждан, нуждающихся в социальной помощи, на каждой конкретной территории и внедрение промышленной информационной системы, способной обеспечить согласованную работу всех социальных работников в единой методологии. В рамках решения этих сложных задач предстоит также отладить информационный обмен со сторонними организациями и предприятиями, обеспечить гарантированную техническую поддержку и развитие созданной программно-технической инфраструктуры на долгосрочную перспективу.

Примером современного решения задач автоматизации служб социальной защиты может служить проект в г. Саратове, где по заказу МУП «Единый расчетно-кассовый центр г. Саратова» внедрена расчетно-платежная (биллинговая) система «Радей» (разработка компании ООО «Заказные ИнформСистемы»). В настоящее время специальная подсистема «Радей-Соцзащита» на основе той же базы данных жителей города, по которой ведется расчет оплаты за ЖКУ, уже обеспечивает автоматизацию адресного субсидирования, а в перспективе — переход на персонифицированный учет льготных категорий граждан.

Ссылки

  1. Ежемесячный журнал руководителя и главного бухгалтера «ЖКХ», № 3, март 2005, стр. 52-55.
  2. Федорин В. Цитата недели. Ведомости, 18.01.2005, № 6 (1287).

Любые правки этой статьи будут перезаписаны при следующем сеансе репликации. Если у вас есть серьезное замечание по тексту статьи, запишите его в раздел «discussion».

Репликация: База Знаний «Заказных Информ Систем» → «Основные этапы перехода на предоставление адресной социальной помощи»